旅游與相關產業的深度融合是當前各國、各地區旅游業發展的顯著特點。由于旅游現有資源歸屬多個行業主管部門，在產業深度融合、統籌對接工作方面存在諸多困難。旅游項目從規劃、實施建設、營運管理到后期監管等，分別涉及到發改、交通、公安、公商、質監、住建、規劃、文化等多部門等多個部門，協調難度很大。旅游部門如無法高效協同部門工作和掌握一定發言權，非常容易使得旅游項目處于低端開發、無序經營狀態，無法發揮相關旅游資源優勢,使得旅游與相關產業特別是與文化產業無法實現深度融合。

      在城市“大旅游”格局下，由于旅游部門的職能仍局限于“行業管理”，已經難以適應旅游業發展的新形勢，迫切需要建立一個綜合機構，統一協調相關部門和區市政府，整合現有資源，形成工作合力，來推動旅游業實現跨越式發展。

一、旅發委VS旅游局

      長期以來大多數地區采取傳統的旅游局模式，將旅游部門的職能局限于“行業管理”，停留在“小旅游”“小產業”狀態，與當前旅游產業深度融合，新興業態不斷發展的趨勢不相稱，一些旅游部門嘗試統籌協調、規劃調控、行業管理和市場監管四個方面的工作，“小馬拉大車”的現象非常嚴重。旅發委的成立是旅游體制機制創新的重要舉措,是積極適應新時期的旅游發展和解決現有問題的理性選擇。

（一）行政主體差異

      由旅游局變更為旅發委，從行政主體上說，是由政府的直屬部門升級為組成部門。旅游委員會屬于組成部門，為非獨立的行政主體單位，委員任職在法律上由上級人大常委會通過，主任為正廳級干部，與政府其他部門聯系更為緊密，涉及發改委、交通、公安、工商、監制、住建、規劃、文化、園林、文物等多個部門協調管理，兼任的委員具有更多的職權能夠進行統籌工作；旅游局屬于直屬機構，則為獨立的行政主體資格，與上級政府主要為業務指導關系，統籌協調能力較弱。成立旅委會以后，以全委會和辦公室的形式，很容易將各個部門的意見統一起來，對于整個旅游產業的宏觀指導和統籌作用進一步加強。旅發委政府組成部門的身份將更適應于這一要求，為旅游產業由單一部門推動向部門綜合聯動的轉變奠定了堅實的體制基礎。

（二）機構人員調整

      “局”改“委”之后，最直接、最明顯的變化是機構的細化調整和人員的增加，使得旅游部門業務更加專業化。以廣西為例，自治區旅游局升級為旅委后，機關內設機構由7個增加到9個，增設了產業促進處（自治區紅色旅游發展協調小組辦公室）、信息和公共服務處，機關行政編制也增加到59名，兼任的委員涉及各個其他的政府部門。旅游委升級后，將科室進一步專業化，同樣增設了產業促進科和宣傳信息科。進一步強化了工作職能，適應了旅游產業日益發展壯大的趨勢。

圖 2011年，北京市旅游局升級旅發委的機構改革變化

（三）職責權限范圍變化

      在機構調整、人員增加、管理的機制不斷創新的背后是旅游部門的職責管轄范圍的擴大以及管理視角的提升，職能權力的進一步升級。以海南省為例，2009年由旅游局升級旅游委，其相應職責進行了一定調整：將部門旅游機構、人員的評定考核職責下放給市縣級旅游行政管理部門,并增添了以下五項重要職責：

      1.統籌協調全省旅游業發展；
      2. 規劃全省旅游資源及其保護；
      3. 牽頭組織推進國際旅游島建設，統籌全省旅游要素國際化改造；
      4. 統一管理全省旅游行業標準化工作，制定旅游行業的地方標準并組織實施；
      5. 負責旅游安全的綜合協調和監督管理。強調從全省的視角統籌協調全省旅游業的發展，具有明確的旅游產業發展目標，注重標準化工作的推進，提升海南省旅游產業的質量。

      為了具體落實以上職責，旅發委整合了發改、交通、公安、公商、質監、住建、規劃、文化等多部門及省政府力量。雖然旅發委不能代替各行業部門的工作，但協調工作過程中少了部分審批程序，多了更多決策話語權，能夠效率更高地解決在旅游產業發展中遇到的各種問題。

      總體而言，旅發委是對旅游綜合改革試點工作的重要內容，是創新旅游管理體制的重要舉措，是旅游局的升級版本，擁有行政主體體制的優越性和機構改革的專業性，并利用政府在行政決策上給予旅游部門的支持和資金的保障，使得其跨部門協調工作能力進一步增強，旅游發展環境的進一步優化。

      旅發委的成立標志著省市區的旅游體制機制改革的引擎已經發動，代表了政府旅游產業發展理念的升華，管理體制的創新，工作職能的優化，工作思路的拓展。

二、盤點六大省級旅發委

（一）六大省市區旅發委成立背景
 

圖1  海南省旅游發展委員會

      海南省旅發委成立背景：旅游作為海南經濟的重要支柱產業，在社會經濟、文化生活方面都具有極大的影響力， 2009年金融危機，對旅游業影響巨大，2008年底統計入境游客8.1萬人次，同比下降32.4%，內外高端會議和會展下降。面對對海南旅游經濟的巨大沖擊，海南率先成立旅游委員會，是想統籌全省力量積極應對海南旅游經濟的嚴峻形勢。
 

圖 2  北京市旅游發展委員會

      北京市旅發委成立背景： 2011年，北京市要進一步挖掘旅游資源的生態附加值、文化附加值、科技附加值、服務附加值、教育附加值，實現旅游“資源多樣化、服務便利化、管理精細化、市場國際化”。為了努力把旅游業打造成北京市重要的支柱產業，北京設立北京市旅游委員會，為全國旅游業的發展做出示范作用。
 

圖 3  云南省旅游發展委員會

      云南省旅發委成立背景：云南于2013年將旅游局正式更名為旅游發展委員會，以云南旅發委的成立為契機，盡快研究和完善組織形式和運行機制，重點強化旅發委的組織和統籌協調職能。
 

圖 4  江西省旅游發展委員會

      江西省旅發委成立背景:隨著旅游業在江西省經濟中占據越來越重要的地位，江西省設立了力爭主要旅游產業指標全國前十的目標，于2014年召開全省歷史上規格最高、規模最大、具有里程碑意義的旅游產業發展大會，設立江西省旅游發展委員會，進一步促進江西旅游產業的發展。
 

圖5  廣西自治區旅發委與區林業廳工作磋商

      廣西自治區旅發委成立背景: 2014年3月，廣西抓住地方政府機構改革的契機，從完善頂層設計著手，在原自治區旅游局的基礎上，積極調整旅游部門的設置和職能，組建了自治區旅游發展委員會(簡稱旅游委)，把旅游部門由政府主管部門升格為政府組成部門。

圖 6  西藏自治區旅游發展委員會

      西藏自治區旅發委成立背景:2015年西藏自治區成立50周年，上半年旅游收入同比增長30%，西藏未來將以拉薩國際旅游城市、林芝旅游區的規劃建設為基點，打造一流的世界精品旅游目的地，“走旅游路、吃旅游飯、發旅游財”的富民模式要求旅游部門更高效的協作統籌管理職能，2月13日，西藏自治區旅游發展委員會揭牌成立。至此全國已有六大省(直轄市、自治區)設立了旅游發展委員會。

（二）六大省市區旅發委基本機構設置

      早期設立旅發委的海南和北京相對其他地區的旅發委的機構設置更為完善健全，專業化分工更為精細，西藏江西地區則機構設置相對簡單。機構設置涵蓋統籌協調、規劃調控、行業管理和市場監管多個方面。

      除了基本的辦公室、政策法制處等基本部門設置，各省針對本省的基本旅游情況設置了專項辦事處，以進一步提升旅游發展特色和省旅游的影響力。北京針對其祖國首都、文化中心的旅游資源特征設置了大型活動處、高端旅游發展處，廣西設置了紅色旅游辦事處，海南設置了文化會展處，云南設置了節慶會展處，大力發揚省市區旅游資源優勢和特色；同時各旅發委加強了旅游宣傳、產業促進的機構職能設置，北京、云南還設置了專門的區域協作、綜合協調的機構，強化了與其他機構協作管理的功能。

（三）成立后的行動及績效

1、產業升級 規劃先行

      “科學發展，規劃先行。”這是旅游業發展的一個重要規律。在旅法委的機構改革之后，相關的規劃、財務部門的職責包括制訂旅游發展中長期規劃和年度計劃并組織實施;組織各地旅游資源普查、開發利用和保護;指導重大旅游項目建設，提出論證審查意見;會同財政部門編制旅游發展專項資金使用計劃，承擔資金使用評審和績效考評工作，并開展指導行業招商引資工作;指導旅游度假區、生態旅游示范區建設。

      在制定中長期規劃上，前期研究更加扎實，更具科學性和操作性;年度計劃組織實施上，可以做到更精準，重點更突出;在重大項目實施中，統籌協調推進作用更明顯;專項資金使用過程中，更能抓住資金扶持的重點，突出政府性資金的引導和撬動作用。規劃、財務處、產業規劃等工作的統一組織和實施、專項資金的管理和使用以及推動重大項目形成“建設一批、竣工一批、儲備一批”的良性循環發展，貫徹實施“重大項目帶動戰略”。

【案例】

      廣西旅游委成立后增加了“負責重大旅游項目建設的論證、審核和指導工作”的職能。將紅色旅游、旅游商品開發、旅游與相關領域的整合發展等職責調整到了產業促進處。旅發委經常深入各地，對自治區重大項目建設、特色旅游目的地建設、旅游基礎設施建設等進行調研指導。

2、政策扶持 項目引進

      充分發揮旅發委統籌協調、促進產業發展職能，協調發改、財政、規劃、交通、文化、文物、國土、環保、金融、口岸、工信、農業、稅務、工商、林業、園林等有關部門認真落實國家、省出臺的各項扶持旅游產業發展的政策，結合各自職能，制定、落實含金量高、切實可行的支持文化旅游產業發展的具體政策和配套措施。制定加快旅游商品業發展政策、促進旅游消費扶持政策、鼓勵壯大旅游產業規模的激勵政策等一系列促進產業發展政策。

【案例】

       2009年海南省旅游發展委員會成立之后，推進“大旅游”管理體制改革。海南被特別賦予海南購物退免稅、26國免簽入境，省旅發委積極推動這些政策落地實施，強化旅游協會功能，倡導行業自律；實現旅游管理信息電子化，提升市場監管水平；推進《海南經濟特區口岸管理條例》等等。一項項落實國家戰略的改革創新舉措，彰顯出巨大發展潛力和空間。

2009-2013年海南重大項目推進時間表格

圖 2  海南省2008年-2014年旅游收入情況

3、積極促宣傳 多元化投融資

      旅法委以旅游發展集團為載體，充分發揮政府性資金“杠桿”作用，參與對省區的核心景區打造和重點旅游項目建設，進一步整合旅游資源，統籌推進旅游產業“六要素”協調發展，提升資源開發水平，促進旅游產業跨越發展。積極引導各類社會資本加大對旅游業的投入，激發市場主體創業活力。充分利用資本市場，通過項目融資、聯合融資、投資合作等方式，擴大旅游業發展資本。

【案例】

      2015年5月17日至23日，云南省省委副書記、省長陳豪率省旅委會主任等有關部門的代表團員參加了 “合力打造面向南亞東南亞輻射中心暨深化滇港（澳、粵）產業合作交流活動”，以滇港旅游文化合作，吸引了港澳大企業對云南旅游產業進行投資。云南省旅游發展委、云南省文產辦精心策劃推出了20個云南旅游文化重點招商項目對外推介和洽談，涉及總投資400億元左右。云南省旅游發展委還通過網絡招商平臺推出 2015年云南省旅游產業招商引資項目237個。

4、強化公共服務 促進特色發展

      旅游公共服務落后是很多地區發展旅游的瓶頸，旅發委能夠聯動多部門實現對公共服務的有效提升。從景區公共服務中心、游客服務中心、自駕車營地、旅游廁所等方面加大投入，促進旅游業的快速發展。

     旅發委還可以在推行國家休閑城市標準方面有所作為，通過增加休閑元素，強化旅游配套體系建設，打造國際化、標準化的目的地公共服務網絡。

【案例】

      今年以來，廣西旅游委從軟件、硬件兩方面著手，著力提升旅游公共服務水平，取得了扎實的成果。智慧旅游方面，廣西旅游委開展了廣西旅游行業基礎數據庫及相關平臺的頂層設計工作，啟動了《廣西智慧旅游行業基礎數據庫總體規劃》，并初步建立了廣西旅游應急指揮監控系統，設置和完善網絡輿情監控系統。

5 、多部門聯動 保障創新齊前進

      旅發委能夠統籌、整合、協調發改、文物、園林、林業、文化、農業、體育、宗教、交通、規劃等兼職委員單位作用，打破現有的旅游管理條塊分割局面，形成部門聯動的工作機制，建立議事制度和重大工作聯合推進機制，制定年度目標任務，對各地實現戰略做好保障。

【案例】

      北京市旅發委成立后，環境綜合整治持續加強。采取聯合治理、專項整治、例會工作制和建立工作臺賬等有效措施，推動重點景區周邊一公里范圍內的環境、交通、設施、購物、秩序等綜合整治，游客反映的突出問題得到階段性解決。

作者：黃珊蕙